全球住房

GUEST

引言

英国的住房危机是一个长期备受关注的社会议题。主流叙事往往将其归咎于规划体系对市场的束缚，但危机的本质并非简单的供需失衡。在供应短缺的表象之下，分配失衡、质量倒退与可负担性丧失之间存在着深层错位。本期对话邀请长期从事中英住房政策比较研究的曹军建博士，梳理英国住房变迁的历史脉络，剖析供需失衡的深层因素和根本问题，并探讨国家角色与供给能力重建的可行路径与制度建设。

本对话完成于2026年7月3日。

1. 英国拥有成熟的规划体系和明确的住房短缺共识，但住房危机反而愈演愈烈，其历史根源在哪里？

要回答这个问题，必须回到英国住房政策的关键转折点，即1979年撒切尔政府推行的公房私有化（Right to Buy）政策。二战结束后的英国一直以国家为主导进行住房建设。1945年，工党凭借福利国家承诺赢得战后首次大选，由此开启了大规模市政公房建设时代。自1950年代起，两大政党甚至在竞选中竞相承诺建房目标，保守党提出30万套，工党回应40万套，保守党再加码至50万套。这种政治竞标式的建设冲动持续至1970年代中期，终于使英国住宅总数量首次追上家庭户数，住房的绝对短缺问题基本得到解决。

然而，1970年代中期的成功也埋下了双重隐患。其一，长期大规模建房使国家财政不堪重负，叠加1973年石油危机的冲击，英国成为二战后首个向国际货币基金组织申请紧急贷款的发达国家，被迫接受紧缩财政的约束条件。其二，1979年撒切尔上台后，推出以市价六至七折、部分伦敦核心区住宅甚至低至四折的优惠价格向租户出售公房。到1990年，累计超过150万套公房被私有化，公房存量从约550万套锐减至400万套；与此同时，地方政府新建公房的审批基本停滞。这场私有化的深层影响在于国家根本上放弃了对住房供给的主导。

在公房时代，住房供给体系中还存在另一类主体，即住房协会（Housing Associations），作为非营利性的第三方部门，其历史可追溯至十九世纪的慈善住房信托。在战后公房大规模建设时期，住房协会仅扮演边缘性的补充角色。1988年住房法对其融资机制进行了根本性改革，引入了私人融资渠道，使其逐渐取代地方政府成为社会住房新建供应的主要承担者。然而这一角色转变并未能有效填补国家退出后留下的供给缺口——住房协会的融资高度依赖私人信贷和政府补贴，规模与速度无法与昔日的公房体系相提并论，其租金水平也普遍高于传统公房，可负担性本身存在争议。

国家退出直接建设，住房协会承接了部分社会住房功能但受制于融资约束，私营部门则专注于市场化的商品住房开发。三者缺乏有效统筹，私营建商每年仅能建成十多万套，远不及公房时代年均20万套以上的建设规模。此后所有政策，无论是布莱尔时代对巴克报告（Barker Review）的有限回应，保守党政府推行的允许开发权（PDR, Permitted Development Rights）松绑，还是近年力推的建房出租（Build to Rent）模式，均不过是这一路径依赖下的短期应对。

国家退出主导性供给角色导致住房逐步从社会保障品演变为金融化资产。英国追求物业拥有型民主（property-owning democracy）与高度依赖金融业的经济结构相互强化，大量家庭把住房作为主要资产，银行资产负债表严重依赖高房价，政府难以推出可能压低房价的政策。国家从住房建设中的退出后，市场机制与金融化逻辑填补了供给空白，住房从栖身之所演变为投机资产，吸引了大量海外投资。国际买家在伦敦及周边区域占据了可观的市场份额，使这一区域难以摆脱金融化属性，低收入群体被系统性排除在可负担供给之外。

图 1 英国阳光港小镇, 利华兄弟公司(即后来的联合利华)自 1888 年起建造的模范工人村,代表了国家介入住房供给之前英国工人住宅的慈善与工业家传统。

2. 既然住房问题溯源指向国家的退出，那么过去二十年间，政策制定者是否尝试过让国家重新回到主导性角色？

早在2004年，由英格兰银行货币政策委员会成员凯特·巴克（Kate Barker）主持的住房供给评估报告（Barker Review）发出警告：英国即将进入住宅短缺、房价快速上涨的阶段，仅靠需求端支持只会进一步推高房价，增加住房供给才是解决问题的根本。2006年，巴克第二份报告进一步将住房供应瓶颈聚焦到规划体系，并建议从两个方向入手：一是规划决策提速，包括缩短规划文件编制周期、恢复“有利于发展的推定”（ “presumption in favour of development”）、设立独立机构裁决重大基础设施项目、简化上诉流程、取消商业开发的需求测试；二是释放土地，要求地方规划机构审查绿带边界，允许在低价值农业用地等影响较小的区域进行开发。

两份报告发布后，英国政府推出了一系列改善供给的措施，2007年前后住房建设一度出现明显回升。然而2008年金融危机的到来使整个进程戛然而止。英国政府对国内银行体系进行了大规模救助，保住了金融体系的完整性，但对建房企业却未采取同等的保护措施。大量私营建造商在信贷冻结和市场骤冷中陷入危机，产业产能遭到重创，熟练技术工人大量流失，供应链也出现断裂。到2015年市场逐步回升时，英国社会发现建筑行业实际建造能力也已被削弱。建造能力、供应链网络和技能劳动力积累是长期过程，一旦中断便难以快速恢复。

其次，供给端措施的政策效果需要较长时间才能显现，而需求端刺激则能在短期内释放明显的政策效应。以首次购房者补贴（如Help to Buy计划）为例，这类政策能够在短期内兑现可见的政治收益，执政党可以清晰罗列出帮助了多少万人买房的政绩数据。相比之下，增加供给需要依次完成土地规划、基础设施配套和项目建设，在英国规划体系下整个周期至少需要五到十年。面对选举周期的硬性约束，执政党的理性选择倾向需求端刺激，尽管这种做法在中长期会进一步推高房价。这就形成了一种政策依赖路径，用新的需求端政策来应对上一次需求端政策所遗留的问题，而供给侧改革则在这种循环中被反复推迟。巴克报告所确立的学术共识与政策实践之间，由此产生了持久而深刻的偏离。

此外，供给侧调整的内生矛盾使其在政治议程中持续边缘化。 英国社会深植着一种“乡村爱好”（rural idyll）的文化传统，将乡村生活视为优于城市的理想栖居方式，这一偏好深刻影响着规划政策的价值取向。绿带政策正是这种文化偏好的制度化产物，1955年正式推行以来，绿带覆盖英格兰约13%的土地，其根本目的是阻止城市扩张，但也会与增加住房供给有冲突。巴克在2006年报告中明确指出，绿带政策在英格兰南部导致了通勤距离拉长、土地价格推高、住房密度被迫加大等问题，建议地方规划机构审查绿带边界、允许在低价值农业用地开发。然而，实践中英国规划体系赋予地方政府和社区居民广泛的参与权和否决权，任何大型开发项目都可能面临来自选区的强烈抵制。在地方政府层面，议员面临的政治压力来源于具体选区内反对开发的本地选民。文化传统、制度安排与政治激励相互叠加，使得推进住房供给端调整始终举步维艰。

图2 英国财政部委托的两份巴克报告:《住房供给评估报告》(2004)与《土地利用规划评估报告》(2006)；主持人为凯特·巴克(Kate Barker)，时任英格兰银行货币政策委员会委员。

图片来源: https://obr.uk/about-the-obr/who-we-are/kate-barker/

3. 英国住房租赁市场过去十年却陷入持续萎缩、租金加速上涨的困境，租房市场为何会遭到系统性挤压？

英国租房市场的供给收缩是多项政策长期叠加、共同作用的结果。每一项措施单独来看都有其政策逻辑，但叠加在一起，却从不同方向共同挤压了租房供给的空间。

第一个层面来自私人租赁市场自身的政策周期。英国对私人出租部门的干预可以追溯到一战期间的租金管制。1915年租金限制法（Increase of Rent and Mortgage Interest (War Restrictions) Act 1915）是在战时住房短缺和抗议压力下出台的紧急措施，核心内容是冻结工薪阶层住宅的租金水平。这本应是临时措施，但租金管制通过后续立法不断延续和强化，二战期间管制范围进一步扩大，与战后公房大规模建设形成叠加效应，共同挤压了私人出租的市场空间。私人房东持有的出租住房从1944年的约800万套降至1988年的约190万套，私人出租部门从市场主导者沦为边缘角色。

直到撒切尔时期逐步放开租金管制，私人租房市场才开始复苏。1988年住房法（Housing Act 1988） 是标志性节点，基本解除了对新设租约的租金管制和租期保障限制。此后私营出租部门开始复苏，到2011年回升至约460万套，重新成为住房供给体系中的重要组成部分。然而这一复苏成果在2015年后再度遭到挤压。2015年预算案中，财政大臣奥斯本宣布将分阶段限制购房出租按揭利息的税收抵扣，到2020年个人房东仅能获得20%的基本税率税收抵免，而此前高税率房东可按40%甚至45%抵扣。同年秋季声明又推出针对第二套及以上住宅的3%印花税附加。全国房东协会当时即警告，税负叠加下房东只能在两条路径中作出选择：提高租金转嫁成本，或退出市场，二者都会进一步收紧供给。

2026年5月，工党新政府推动的《租户权利法案》（Renters’ Rights Act 2025）开始生效，从另一个维度延续了这一收缩趋势。该法案废除了《1988年住房法》确立的”无过错”驱逐机制（Section 21 notice），将固定期限的短期保障租约自动转为无固定期限的滚动租约（Assured Periodic Tenancy），并规定房东每年只能上调一次租金、租客可就涨幅向法庭申诉。这些条款旨在增强租客的居住安全感，但从供给端看，房东失去了灵活退出与自主调价两项关键权限，市场进入门槛显著抬高，预计将进一步加剧2015年以来小型个体房东加速退出的既有趋势。从2015年的税负打击到2026年的租权再平衡，两次改革在财政稳健与租客权益保障的单一维度上都有各自的合理逻辑，但叠加之下，可负担的私人租赁房源却在持续萎缩。

第二个层面来自非私人租赁市场的供给错位与成本转嫁。 一方面，2010年代以来政府推动的建房出租模式（Build-to-Rent），本意是鼓励房产投资者批量建设出租房以补充供给。但这一模式普遍定位于城市中心的高端公寓，租金溢价显著。尽管建筑品质非常好，但租金非常不友好，服务对象与政策目标严重错位。另一方面，绿色改造标准进一步推高了运营成本。英国自2019年起要求私人出租住宅的能源绩效证书评级必须达到E级或以上，否则无法签订新的租约或续约。政府还计划在2030年前将标准提升至C级。房东为达标需承担平均每套数千至近万英镑的改造成本，最终很可能通过租金上涨转嫁给租客。

4. 英国1960年代能实现年均超过40万套的住宅落成量，2011年最低时全国住宅落成量降至约11万套。时代推进中技术更先进、经济更发达，为什么住宅产业的产能反而严重萎缩？

英国住宅产业产能的萎缩，需要从市场结构、金融周期、供应链和技术传统四个层面综合理解。

住房建造是一个高度依赖信贷和预期的行业，经济扩张期产能上升，衰退期产能收缩，这是基本规律。英国私营住房建造商的决策高度跟随市场信号：经济向好、房价上涨时，他们增加开工；市场转冷、价格承压时，则主动压缩产量以维持价格。这种顺周期行为本身是市场经济的常态，但在英国，它被行业的结构性特征放大了。英国住房建造市场高度集中，少数大型上市公司主导供给，它们对股东回报的重视超过了对扩大产量的追求。英国政府的Help to Buy等需求端政策虽在2013至2017年间刺激建造商增加了约2.9万套住房产出，但同时期增产的收益更多流向了资本回报，而非产能的再投资。即便政府批出大量规划许可，实际开工率往往远低于许可量。数据显示2017–2021年英格兰年均通过31.6万套规划许可，建成量的瓶颈并不在审批环节，而在建造商依据房价预期主动控制产量。

再看供应链层面，英国建筑产业的供给能力还受到三重制约。2008年金融危机对产业产能的巨大打击。金融危机爆发后，住房建造行业遭受重创。大量中小型建造商在信贷冻结和市场骤冷中陷入困境，熟练技术工人大量流失。这些中小企业曾是战后英国住房建设的主力，1950年代英国能够实现每年30万套的建房规模，依靠的正是数千家中小型建造商的高效运转。但2008年的危机使这一生态系统遭到严重破坏。与金融体系不同，产业产能的恢复无法通过注资迅速完成。建造行业依赖师傅带徒弟的经验传承，一代技术工人的流失，往往需要至少一代人的时间来弥补。

基础建材生产持续萎缩，高度依赖进口。英国本土的水泥、钢材等基础建材生产在过去数十年间大幅萎缩，而进口占比持续攀升，木材需求更是绝大部分依赖海外供应。这种对国际市场的深度依赖，使建造业暴露在全球供应链波动的风险之下，航运成本上涨、地缘政治冲突、关税变动都可能直接推高建材价格，建造商的成本控制因此变得极为困难。

此外，英国建造行业至今以传统砖砌工艺为主，砖瓦工仍是高薪工种。尽管政府和产业界多年来一直在尝试推广模块化建筑等现代建造方法，学界研究也相当积极，但有一个关键环节始终未能突破，保险公司和担保机构对新型建造方式普遍持风险规避态度。英国最大的新建住宅担保机构覆盖全国百分之七十至八十的新建住宅，没有保险保障，模块化住宅就无法获得贷款和销售。这一障碍使英国建造业始终无法实现工业化规模的产业升级。

5. 面对住房供给能力的削弱，英国的破局路径关键在哪里？恢复地方政府公房建设、开放国际产业合作是否构成可行的组合方案？

英国住房问题是一个系统工程，涉及历史遗产、产业结构、政治体制等多个维度。破局路径需要在政治意愿、产业能力、制度配套三个层面同时推进。

从政治意愿看，工党内部正在出现一次值得关注的政策调整。安迪·伯纳姆于2026年7月就任英国首相，此前长期担任大曼彻斯特市长。他在竞选纲领与就任演讲中提出恢复地方政府公房建设、下放财权，允许地方政府在住房、教育、医疗领域拥有更多自主权。这一主张若能落地，将标志着撒切尔以来国家退出住房建设的主流路线出现转向。

促成这一转向的，是多重背景因素的叠加。2020年以来房价持续上涨，让住房可负担性从特定人群的困扰变成了更普遍的社会焦虑。保守党推行的允许开发权松绑政策虽然在短期内增加了供应数字，但建成质量参差不齐，部分改造住宅甚至缺乏基本居住条件，暴露了纯依赖市场调节的局限性。伯纳姆本人在曼彻斯特市长任内推动的大都市区制度和若干高层住宅开发项目，也为地方政府主导住房建设提供了一定的实践参照。

从产业能力看，英国本土基础建材生产持续萎缩，建造技术更新缓慢，产业工人数量与技能水平流失，共同导致了住房供应的现实困境。而近年来国家安全考量在许多领域逐渐优先于经济效率评估，使得基于成本收益的产业合作变得困难。英国需要重新确立以解决实际问题为导向的产业思维，以务实的态度从全球分工中寻找解决方案，利用现成的产能和技术来弥补自身的短板。然而，产业能力的重建单靠英国自身难以在短期内完成，如何在维护国家安全关切的同时保持对全球产业分工的开放姿态，是任何一届英国政府都无法回避的课题。

制度配套是改革能否落地的关键支撑。其一，需要恢复地方政府使用强制购买令的政治空间，否则土地整合仍将非常困难，英国大量优质地段因土地私有制下的谈判破裂而无法开发。其二，需要重建产业产能，包括技术工人培训体系和模块化建筑的保险担保配套，让新型建造方式获得市场准入。其三，需要正视住房作为复合性权利的多维目标。住房不仅是数量问题，还涉及居住质量、空间公平和社区营造。若监管重点仅限于套数，市场在成本压力下会不断压低质量标准，为未来埋下隐患。有意义的住房政策必须同时回应这三重目标。

综合来看，政治意愿的转向提供了改革的起点，但产业能力的重建和制度配套的完善都需要更长时间和更加坚定的系统性工作。即便选举结果有利，从立法到首批公房项目开工仍需数年周期，短期内难以见效。能否针对社会问题推出切实有效的政策与持续的行动，而不是停留于政治话语的姿态才是检验住房改革成效的关键。