城市更新

GUEST

陈雅薇博士

陈雅薇博士，荷兰代尔夫特理工大学建筑与环境建设学院，建筑环境管理系城市发展管理学副教授。她致力于研究通过大型项目来实现面向知识型经济进行产业转型的城市发展战略及治理创新。其研究领域包括城市转型战略、土地政策、金融化、公私合作、社区参与和中国城市大型项目的可持续性。陈博士经常就中国城市转型中的治理与规划策略发表演讲，并作为审稿者活跃于十余种与城市研究相关的重要国际期刊。她还参与了多个针对可持续城市大型项目的中欧对比研究。

1. 为何对城市重建的融资，在后疫情时期存量发展的新背景下，变得尤为重要？

城市建设是为了改变一个地方的根本属性，往往以改善建成环境和提高城市生活质量为目的。它有助于拓宽一个城市的综合视野，改善城市的物质、经济和社会条件，从而提高城市的竞争力。为城市发展项目融资，有助于提升物质生活条件，创造政府财政收入，增加就业机会，改善社区服务和便利设施。城市更新已经进行了几十年，早期的更新项目通常针对的是地理位置较好，物质、环境和社会问题较少的城市地区。后来，越来越多的项目开始针对更边缘化的城市区域，这些地区存在各种社会经济的不利条件，投资者面临的风险也更多。

在后疫情时代，旧城区的改造变得更加重要。由于封锁和其他限制流动和控制感染的措施，人们大多在家里和周围1500米的社区内活动。地方政府意识到，社会差距的扩大效应亟待解决，如生活空间的质量、绿色空间的使用便利性、公共交通、医疗保健、社会弱势群体获得技术和网络的途径等。此外，许多城市目前面临住房短缺问题，对质量更好、空间更大的住房需求也在不断增加。在荷兰，针对“荷兰有100万套住房缺口”的说法，政府、房地产开发商和政策研究人员都在展开研究，尤其是在较大的城市中。尽管受到种种限制，城市中的旧城区，无论是处于城市状况日益衰败的区域，还是存在严重环境问题的工业遗产区，都为住房和其他房地产建设提供了潜在的土地资源。这也是荷兰的一些主要城市发展项目，如海牙的宾克霍斯特工业区改造，能够持续进行的原因。

图1海牙宾克霍斯特工业区改造（图片来源：荷兰海牙市政府）

2. 为什么滨水区更难吸引和维持投资？国际经验的主要做法是什么？

大部分具有工业功能的滨水区公众都无法进入。由于距水较近，可能有许多不利条件或存在结构和设施较差等问题。此外，这些地区大多还面临严峻的环境挑战和基础设施缺乏的问题。近年来，滨水区重建项目采取了各种措施以应对先前未曾关注的新挑战，例如社会融合、社会平等和社区参与等。除了这些空间、环境和社会问题，滨水区的重建仍然困难重重。滨水区的管辖权结构是分散且复杂的，不同的利益相关者可能需要面对大量不同的政府法规和许可证要求。由于大多数滨水区开发需要较长的时间，因而也需要着大量的资金投入。公共部门不可能单独实施这些项目，而私人投资者由于风险高而不愿投资滨水区重建项目。这些挑战需要通过公共部门、私人组织和社区团体通力合作来解决。

大多数滨水区重建的实践反映了不断发展的港口城市关系以及与之伴随的去工业化和全球化进程。滨水区由工业功能向城市功能转变，许多滨水区都被设计成引人注目的旗舰项目，如CBD、体育场馆、展览馆、歌剧院、豪华购物中心、高端酒店或住宅开发等，往往在大规模滨水开发的城市转型中发挥着重要的推动作用。经常被引用的例子包括伦敦的金丝雀码头、毕尔巴鄂的古根海姆博物馆和巴塞罗那奥林匹克滨水区，这些城市希望通过这种方式吸引更多的私人投资者和资金，特别是国际投资。这些做法也在不同的地方被复制，但同时也因为空间和社会经济两极化而受到批评。近年来，在转型过程中，新的实践更倾向于让更多当地社区和现有土地或房产所有者参与到城市改造过程中。此外，滨水区的改造也尝试了产业升级或引进高科技、创意产业等策略；发展私人投资和公私伙伴关系，从金融机构到社区基金等不同背景的行动者在逐渐涌现。

图2 伦敦金丝雀码头(来源：陈雅薇拍摄)

图3 毕尔巴鄂古根海姆博物馆作为滨水改造的催化剂

图4 奥运赛事推动巴塞罗那滨水区重建

3. 以土地为基础的资本积累在城市重建项目的融资过程中居于核心地位，这有何利弊?

土地资本积累的基本条件是土地归国家所有，比如中国背景下的土地所有制或在荷兰的四大城市–阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌得勒支实行的土地制度。金融化逐渐在中国城市化进程中发挥重要作用，主要因为大多数城市在进行城市开发时都面临着资金短缺的问题。这其中的好处是，中国城市虽然在目前情况下缺乏用于城市环境改造的直接预算，但仍有可能通过融资为未来城市更新积累资金。土地租赁是地方政府的重要收入，也是公共空间和基础设施项目投资的重要来源。

但另一方面，由于国家在主导土地开发中有既得利益，土地资本积累有可能会促使城市过度将耕地转为建设用地，并且大量出售以获取额外收入。这也可能导致忽视城市长期可持续发展的行为出现。事实上，一些城市在未来的城市发展中已经面临着土地资源的稀缺问题，这将极大地影响公共财政。此外，还需制定规则，允许土地在公开、公平的市场上转让，防止土地收入错误分配给官员个人和单位（使用土地或特殊网络）。

4. 您认为改变土地用途的做法在中国城市会得到更广泛的应用吗？国内的制度条件和需要面对的限制有哪些？

如果改变土地用途是指土地性质由农用地向城市建设用地转变，或者由工业用地转变为商业和居住功能，那么正如我们在过去几十年在欧洲城市里看到的那样，在未来这种做法在中国城市将得到更广泛的应用。近50年来，随着中国城镇化进程的不断加快，从中央到地方对土地资源的重视和管理都日益紧迫。其中一个原因就是由于城市建设用地的快速扩张导致耕地资源的快速流失，进而引起对粮食安全、环境问题等的日益关注。这种担忧促使中国的中央政府采取更严格、更有力的耕地保护政策，更加珍惜土地资源，并确保合理利用土地及有效保护耕地。同时值得注意的是，我们的城市地区仍有较大的地块可以盘活，通过出售或租赁这些土地开发权的方式可以获取土地价值。在荷兰，所谓的“SER阶梯 (可持续城镇化的阶梯)”被用于促进土地的优化配置。这意味着在未被开发的城市用地进行开发项目的必要性必须经过严格审查，如计划在现有市区以外进行发展，则必须先研究该开发项目（或项目的部分）能否在现有市区范围内进行。荷兰的政府把SER阶梯应用在商务园区、生活区或商业区等空间规划上，考虑空间重组和集约利用的可能性。

以开发为基础来进行的土地价值捕获具有一定的优势：它可以产生大量资金，为资本密集型转型提供资金，且不会造成严重的财政扭曲（如果政府过多投入土地开发，那么投入其他公共设施、社会保障的财政就会大幅减少）或引起公众对额外税费的反对，并通过高周转率同时获取一次性和长期收入。一次收入是土地性质转变带来的利润；而长期收入是转变后的商业、办公等功能通过使用者带来的每年税收。为城市提供新的商业、办公、住宅和更高质量的公共空间或改善的建成环境，有助于为地方政府创造可持续的收入，重新塑造之前形成负面形象的地区，创造就业机会，并吸引新的使用者。在我发表的文章Financialising urban redevelopment: transforming Shanghai’s waterfront （城市再开发融资：上海滨水区改造）中，我考察了上海的四个滨水重建项目：陆家嘴金融区、2010年世博会园区、徐汇滨江西岸和杨浦滨江区改造，时间跨度三十年（1990-2020年）。研究结果表明，价值捕获就产生于土地功能从工业功能向高端商住功能转变的过程之中。

以现有地产和功能为基础的城市区域再开发，和基于开发的土地价值获取是围绕所有利益相关者的紧密合作而展开的。这些利益相关者包括不同规模的政府组织、土地所有者、不同的房地产开发商、当地的产业、企业和居民。在转型过程中，也有越来越多的新的参与者出现，如养老基金或能源公司。一系列研究表明养老基金在澳大利亚、加拿大和欧盟国家的城市振兴项目、基础设施建设和住房项目中都有参与。更重要的是，由于有如此多的利益相关者，当地的制度框架和法律环境须提供一些灵活性，以便为探索公共部门和私营部门之间的合作形式提供条件。在陆家嘴金融区的发展过程中，其经济特区地位为全球投资者和全球资本提供了有利的制度环境。例如，税收减免得到了广泛的应用；允许通过发行债券，为基础设施建设筹集资金；且多项制度改革允许在各项目中使用公私伙伴关系等发展手段。此外，越来越有必要让现有社区（无论是商业部门还是当地居民）参与决策过程，共同塑造城市地区的未来愿景，由此达成的共识可避免产生严重而负面的社会效果。由此可见，重建过程需要投入大量的时间和资金，且可能面临各种意想不到的障碍。正如Adam和Tiesdell（2013）所建议的那样，在公共部门工作的规划师和项目管理者需要更多地将自己视为场所创造者。他们需要提高对市场和房地产开发动态的了解，培养市场塑造心态，并学习与其他市场参与者建立联系网络的技能。

5. 在城市重建中，有哪些新兴的金融工具（如债券、基金、合伙企业）？伴随多种参与者（如机构和个人投资者、银行和作为最终使用者的公司）的出现所带来的复杂性，将会引发哪些新问题？

欧盟指出，发展筹资是通过使用贷款、担保、股权及准股权投资或其他承担风险的工具，为实现政策目标提供财政支持的措施。这些金融工具可以与补助相结合，并让风险共担的金融机构参与进来，或者是贷款和拨款相结合，也可以是开发费用或土地价值融资的形式。Theurillat等人（2017）提出通过跟踪银行和直接融资渠道(如开发贷款、住房按揭贷款和自有资金)以及金融化渠道(如特殊目的金融工具像信托基金、金融平台以及资本市场)来了解中国房地产开发行业的金融化。自20世纪80年代以来，随着中国城市开始了雄心勃勃的城市(再)发展进程，大多数城市面临着严重的预算短缺。在中国大型城市开发项目的发展过程中，我们看到来自国内外的投资不断增加，跨国公司、银行和金融业、房地产开发商和全球养老基金也纷纷涌入。

在城市项目中，资金可以来自房地产开发商、建筑公司以及不断增多的金融机构、金融市场和金融精英。创新的金融工具有助于填补公共财政在过去曾发挥作用，但在新形势下无法施展的空白。城市发展项目对金融工具的依赖程度不断提高，这也意味着城市发展项目对金融市场的波动和金融工具带来的风险更加敏感。

6. 如何评估不同金融工具在地方层面的适用性？我们可以从国际经验（如荷兰）中学到什么？

在Financialising urban redevelopment: transforming Shanghai’s waterfront（城市再开发融资：上海滨水区改造）一文中，我考察了以上提到的上海四个滨水改造项目中的创新金融工具。这四个案例都调整了对金融工具的选择，以适应当时的社会经济背景和时代限制。文章探讨了四个项目中的若干房地产融资机制，如声援机制（税收政策、经济特区）、公私合作机制（公私合作或私人融资倡议）以及贷款和债券机制（债券、贷款、信托）。例如，陆家嘴经历了20世纪90年代末的亚洲金融危机，除国家基金外，该案例采用了多种创新金融工具，如发行债券以获取额外资金、向国内银行和国际公司贷款、及公私合营等。陆家嘴还探索了经济特区的各种政策，如减免税政策及一站式审批程序，以减少繁文缛节，吸引国内企业投资或重点金融领域的投资。

长期以来，强有力的公共土地开发战略一直主导着荷兰以获取土地价值为目的的城市开发实践，这是因为像阿姆斯特丹和鹿特丹这样的大城市享有城市土地的所有权。这种做法正在逐步演变为通过公私合作方式让更多的私人投资者参与进来，以降低土地开发的公共投入成本。然而，在目前的城市发展实践中，无论是公共部门还是私营部门都不愿意加入联合体，因为从2007年金融危机开始，政府和企业都陷入资金困境，有的公司合作项目甚至让参与的私企或市政府走向破产的边缘。此时城市亟需其他财政来源来填补较高的开发成本和不断减少的市政预算。例如，我的同事Heurkens等人（2020）的一项新研究描述了循环基金在城市重建项目融资中的使用。循环基金由各种公共资金来源（市政基金、拨款或贷款）充盈，用于公共领域投资，如基础设施、公共空间或可持续发展目标的项目中。该地区参与开发的私人团体向基金缴纳分摊的费用。如果项目符合基金规定的社会经济政策目标，私人团体可向循环基金提出申请，并在项目实施后返还资金。此外，我们还观察到许多新的参与者正在加入城市重建实践中，如机构投资者（如养老基金）、能源、水、卫生或科技公司或社会企业等等。

7. 对未来的城市规划和房地产领域的人才培养又有何启示？

我们所面临的城市和区域挑战的本质是复杂的，而规划从业人员在工作中遇到的是一个不断变化且充满不确定性的城市环境。我们看到了城镇化和城市增长过程中的巨大机遇；但同时，我们也发现要发展在未来能经得起考验的城市，就需要应对各种社会经济和环境的挑战，以建设可持续的、具有生态修复力的和可自我循环的城市区域。我们需要学术和实践方面的专家和通才。传统意义上，专家似乎更受重视；而对于下一代设计师和管理者来说，我们需要具备多面手的能力——超越特定专业领域的局限，并具有勇气和创造力，在专业知识和不确定性领域建立联系并整合知识的能力（Campbell，2014）。

城市规划师、设计师和管理者要理解和处理城市发展中的实际问题，就必须了解科学、技术、社会和设计之间的相互关系，能够将各种学术和专业知识综合运用。对教育工作者来说，这意味着教学生如何在跨学科环境中工作，即如何通过合作共同发现城市问题的不同学科维度，以及如何反思性地设计行动方案。如今的学生需要具备未来所需的专业技能，其中合作和跨文化沟通能力是必不可少的。

培养分析能力、技术能力和社会政治洞察分析能力是至关重要的。这些技能的培养需要在未来城市规划与房地产专业人才的教学设计中体现，通过对现实情境的研究，并在课程中融入实践案例与行业从业者。我们在代尔夫特理工大学为建筑与环境建设学院的建筑环境管理系就给研究生提供了这样一门课程。城市再开发游戏：整合城市规划、设计和房地产开发是一项将跨学科、体验式学习、角色模拟和小组合作结合在一起的教学尝试 (Chen et al, 2019)。通过角色模拟的方式，让学生在真实的城市环境中制定城市发展规划。根据现实中出现的各类主体，他们被分成不同的角色：市政当局、房地产开发商、住房协会等。扮演不同角色的学生被分配到一个工作小组，由他们自己的过程管理者(学生)协调，并由角色助理(对特定知识领域有深入了解的讲师)和小组导师(对城市发展有广泛认识的讲师)指导。最终的城市发展规划超越了传统的规划，要求学生不仅为未来的城市发展提供一个方案和相关实施策略，还要综合考虑土地征收过程、成本效益分析、分期开发计划和可能的合作模式。

参考文献：
Adams, D. and Tiesdell. S. (2012). Shaping Places: Urban Planning, Design and Development. London: Routledge. Ch.14 (pp. 286-295) Campbell, H. (2014). Specialists and generalists: Are there too many hedgehogs and not enough foxes? Planning Theory & Practice, 15(3), 287–290.
Chen, Y. (2020). Financialising urban redevelopment: Transforming Shanghai’s waterfront, Land use policy.
Chen, Y., Daamen, T., Heurkens, E.W.T.M., Verheul, W.J. (2019) Interdisciplinary Learning and Practice-Theory Integration: Experiences from Urban Development Management Education in The Netherlands, in Journal of Technology and Design Education, 30 (5), 919-936, DOI: 10.1007/s10798-019-09541-5
Heurkens, E., Hobma, F., Verheul, W.J. and Daamen, T. (2020) Essay Financiering van gebiedstransformatie: Strategieën voor het toepassen van verschillende financieringsvormen bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling.
Theurillat, T. (2017). The role of money in China’s urban production: The local property industry in Qujing, a fourth-tier city. Urban Geography: 38(6): 834–860.